นโยบายปฏิรูปเศรษฐกิจเวียดนามกับการพัฒนาอุตสาหกรรม

ประเทศเวียดนามมีการปฏิรูปเศรษฐกิจ โดยใช้นโยบายปฏิรูป ‘Doi Moi’ มาตั้งแต่ปี 2529 เป็นการปรับเปลี่ยนระบบจากการวางแผนส่วนกลางมาเป็นระบบเศรษฐกิจสังคมนิยม ที่เน้นระบบตลาดมากขึ้น กระจายอำนาจให้แก่ภาคธุรกิจและท้องถิ่น ผ่านการให้สิทธิการครอบครองที่ดินทำการเกษตร เพิ่มบทบาทภาคเอกชนและเปิดเสรีด้านการลงทุน ซึ่งมีผลทำให้เศรษฐกิจของเวียดนามมีการพัฒนาและเติบโตอย่างต่อเนื่อง เฉลี่ยที่ร้อยละ 6-8 ต่อปี และสัดส่วนการผลิตเปลี่ยนแปลงจากภาคเกษตรกรรมที่ลดลงมากกว่าครึ่งไปสู่ภาคอุตสาหกรรมและการบริการ นอกจากนั้นเวียดนามยังได้รับการลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) เพิ่มมากขึ้นด้วย

ดังนั้นในบทความนี้เราจึงหยิบแนวทางการพัฒนาของประเทศเวียดนามมาศึกษาเพื่อเพิ่มมุมมองและเล็งเห็นถึงนัยต่อการพัฒนาประเทศไทย ให้เกิดการถอดบทเรียนทั้งแง่มุมของความสำเร็จตามเป้าหมาย และประเด็นที่เป็นปัญหาสำคัญจากการดำเนินการของเวียดนาม เนื่องจากเป็นเพื่อนบ้านที่มีสภาพแวดล้อมคล้ายคลึงกับเรา ผ่านการใช้มุมมองแนวคิดใหม่ของการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง

ทำความเข้าใจ ‘การปฏิรูปเศรษฐกิจเวียดนาม’

กว่าจะมาถึงการเปลี่ยนผ่านระบบเศรษฐกิจอย่างในปัจจุบันนี้คงปฏิเสธไม่ได้ว่าเวียดนามเองก็ผ่านการเปลี่ยนผ่านมามากมายหลายครั้ง ตั้งแต่การแยกเป็นเวียดนามเหนือและเวียดนามใต้ ที่มีระบบทุกอย่างแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงโดยชัดเจน มาจนถึงภายหลังการรวมชาติในปี 1975 มาเวียดนามได้เลือกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบวางแผนจากส่วนกลางทั้งประเทศ โดยให้รัฐเป็นเจ้าของและผู้ควบคุมเกือบทั้งหมด อีกทั้งยังเน้นการทำอุตสาหกรรมแบบพึ่งพิงทรัพยากรจากภายนอก และเกษตรกับอุตสาหกรรมเบายังไม่มีประสิทธิภาพเท่าไรนักจนนำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจแบบไม่สมดุล มากไปกว่านั้นการค้าระหว่างประเทศก็ยังไม่สมดุล จนทำให้เศรษฐกิจเติบโตแบบตกต่ำ และมีสถานะขาดดุล ตลอดจนเงินเฟ้อสูง นอกจากนั้นแล้วเวียดนามยังผ่านการเปลี่ยนผ่านอย่างเป็นทางการอีกครั้งภายหลังการเข้าเป็นสมาชิกกับ WTO (World Trade Organization) ในปี 2008 ที่ทำให้เวียดนามต้องปรับเปลี่ยนนโยบายและกฎระเบียบหลายส่วนให้สอดคล้องกับข้อตกลงของ WTO ที่เน้นการค้าเสรีเป็นธรรมกับทุกฝ่าย

อะไรคือ ‘นโยบายปฏิรูป Doi Moi’

Doi หมายถึง เปลี่ยน และ Moi หมายถึง ใหม่ ดังนั้น นโยบาย Doi Moi จึงหมายถึงการปรับเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจจากเน้นวางแผนส่วนกลางไปสู่เศรษฐกิจระบบตลาด เปิดประเทศมากขึ้น โดยนโยบายดังกล่าวเริ่มมาจากการประชุมพรรคคอมมิสนิสต์ครั้งที่ 6 ในปี 1986 ยังเน้นการขจัดข้อจำกัดการค้าภายในประเทศ ยกเลิกการควบคุมราคาผูกขาดทางการค้า กระจายอำนาจให้แก่ธุรกิจและท้องถิ่น เกษตรกรมีสิทธิการเป็นเจ้าของที่ดิน เปิดรับการลงทุนจากต่างประเทศ หันมาสนใจการท่องเที่ยวมากขึ้น ซึ่งนโยบาย Doi Moi ได้เริ่มดำเนินการอย่างจริงจังในช่วงปลายปี 1989 และถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ในปี 1992

การจะดำเนินนโยบายในยุคนั้นแน่นอนว่าการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน สาธารณูปโภค ภายในประเทศเป็นสิ่งที่จำเป็นและต้องทำอย่างเร่งด่วน อีกทั้งในช่วงแรกของการปรับเปลี่ยนเวียดนามจำเป็นที่จะต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลต่างประเทศ (ODA- Official Development Assistance) และเงินลงทุนจากบริษัทต่างชาติ ส่วนหนึ่งที่สำคัญที่เวียดนามเร่งดำเนินการคือการพัฒนาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศต่อประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกอย่างอเมริกา รวมถึง ญี่ปุ่น เกาหลี และไทย เพราะประเทศที่เป็นสังคมนิยมอื่นก็กำลังปรับปรุงตนไม่สามารถช่วยเหลือได้อย่างเต็มที่เช่นเดียวกัน

เข้าใจมุมมองผ่าน ‘แนวคิดใหม่ของการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง’

สำหรับมุมมองการพัฒนาประเทศ การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง (Structural transformation) จัดเป็นปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นทั่วไป แนวคิดดังกล่าว คือ ก้าวข้ามจากภาคเกษตรกรรมไปสู่ภาคอุตสาหกรรมและบริการ เพิ่มมูลค่าของอุตสาหกรรมและบริการ ปรับเปลี่ยนเคลื่อนย้ายแรงงานออกจากภาคเกษตร เพื่อให้เศรษฐกิจเติบโต แต่การจะเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างนั้นต้องยอมรับว่าประเทศกำลังพัฒนาส่วนมากจะไม่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศที่มีรายได้สูงได้ หรือที่เรามักจะเรียกว่าปัญหาของกับดักรายได้ปานกลาง (Middle-income trap) ซึ่งการเกิดดกับดักดังกล่าวนั้นเป็นผลมาจากการที่ประเทศไม่สามารถเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างได้อย่างแท้จริงเนื่องจากปัจจัยที่พื้นฐาน (Endowments) ซึ่งก็คือพวก ทรัพยากรธรรมชาติ แรงงาน ทุน ทั้งทุนมนุษย์ทุนกายภาพ จะมาสนับสนุนให้ประเทศเหล่านั้นได้เปรียบมีการเปลี่ยนแปลงไป ซึ่งแนวคิดแบบนี้จัดเป็นแนวคิดแบบดั้งเดิม

โดยแนวคิดใหม่ของการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง (New Structural Economics : NSE) จะมีมุมมองที่แตกต่างออกไปจากแบบเดิม กล่าวคือ มองว่าการพัฒนาเติบโตทางเศรษฐกิจนั้นจะมองไปที่พลวัตของปัจจัยทุนต่อแรงงาน และจะดูการปรับโครงสร้างทั้งส่วนทางกายภาพ อาทิ ทางหลวง ท่าเรือสิ่งอำนวยความสะดวกการขนส่งทางเรือ ท่าอากาศยาน โทรคมนาคม หรือไฟฟ้า เป็นต้น และส่วนทางสถาบันและสังคม อาทิ ภาครัฐ สถาบันเอื้อต่อการพัฒนาและการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ กลไกการกำกับควบคุมดูแล ระบบการให้คุณค่า เป็นต้น ดังนั้นแล้วสิ่งที่แนวคิดแบบ NSE จะให้ความสำคัญด้านการพัฒนายกระดับทางด้านอุตสาหกรรม และการกระจายตัวทางอุตสาหกรรม โดยการยกระดับให้ธุรกิจมีขนาดใหญ่ขึ้น การสะสมทุนที่เร็วขึ้น ตลาดใหญ่ขึ้น และที่สำคัญคือการพัฒนาของเทคโนโลยี ดังนั้นแล้วการดำเนินการนโยบาย Doi Moi ของเวียดนามโดยใช้แนวคิดใหม่ของการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าต้องดูการพัฒนาโครงสร้างทางพื้นฐานทั้งทางกายภาพและทางสถาบันและสังคมว่า ต้องสามารถปรับตัวตามให้ทันและสอดคล้องต่อระดับการพัฒนาของประเทศ ไม่เช่นนั้นจะเกิดปัญหาและนำไปสู่ความไม่มีประสิทธิภาพในการยกระดับพัฒนา ก็จะนำกลับไปสู่ปัญหาการติดกับดักรายได้ปานกลางอยู่ดี

ผลจากการปฏิรูปของเวียดนามด้วยนโยบาย Doi Moi ต่อการพัฒนาอุตสาหกรรม

ผลจากการปฏิรูปแม้ว่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมหลากหลายด้าน แต่ก็ยังพบเจอปัญหาอีกหลายประเด็นด้วยกัน โดยเฉพาะในทางปฏิบัติที่ทำให้ผลของการพัฒนาอุตสาหกรรมของเวียดนามยังไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่ตั้งไว้ ซึ่งจะขอแบ่งออกเป็น 3 ประเด็นด้วยกัน ดังนี้

ประเด็นแรก ผลของการพัฒนาอุตสาหกรรมจากการเปรียบเทียบระหว่าง เจ้าของกิจการในภาคเอกชน รัฐวิสาหกิจ บริษัทต่างชาติที่เข้ามาลงทุน จากที่ผ่านมานโยบายมักจะเอื้อผลประโยชน์ให้กับแต่ละกลุ่มไม่เท่าเทียมกัน และไม่สอดคล้องกับประสิทธิภาพของแต่ละบริษัทนัก ซึ่งผลจากการใช้นโยบาย พบว่า รัฐวิสาหกิจมีสัดส่วนทางเศรษฐกิจค่อนข้างใหญ่สืบเนื่องจากการมีระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมมาก่อน ทำให้บทบาทของรัฐวิสาหกิจยังคงมีความสำคัญแม้ว่าจะพยายามปรับเปลี่ยนมาแล้ว ซึ่งจะได้รับผลประโยชน์มากกว่าในแง่การเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากธนาคารและการได้รับเงินอุดหนุนโดยตรงจากรัฐบาล แต่อย่างไรก็ดีการใช้นโยบาย Doi Moi ก็ยังสามารถช่วยเพิ่มบทบาทให้กับเอกชน และบริษัทต่างขาติได้มากขึ้น เนื่องจากการเปิดประเทศ โดยการได้รับสิทธิพิเศษต่าง ๆ โดยที่บริษัทต่างชาติจะได้รับความสนใจสิทธิมากกว่าเอกชนภายในประเทศที่ส่วนใหญ่มักจะเป็นเพียงธุรกิจขนาดเล็กและขนาดกลาง (SMEs) แต่ที่น่าสนใจคือภาคเอกชนกลับกลายเป็นส่วนที่มีบทบาทมากที่สุดในการเพิ่ม GDP ให้แก่ประเทศ จนเกิดการพัฒนาไปในระดับธุรกิจที่ใหญ่ขึ้น ส่วนของบริษัทต่างชาติก็กลายมามีบทบาทในการเติบโตและพัฒนาภาคอุตสาหกรรมในประเทศเวียดนามเนื่องจากบริษัทต่างชาติกลายมาเป็นผู้ลงทุนหลักในประเทศ

ประเด็นที่สอง ความสามารถในการแข่งขันสำหรับการพัฒนาภาคอุตสาหกรรมและเทคโนโลยี ซึ่งจากนโยบายที่เวียดนามนำมาปฏิรูปนั้น ความพยายามในการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศนับว่าประสบความสำเร็จในแง่การดึงเม็ดเงินไหลเข้าประเทศ จนติดอันดับประเทศที่น่าไปลงทุนมากที่สุด แต่อันดับในความสามารถการแข่งขันและความง่ายในการธุรกิจยังไม่ดีนัก ในประเด็นการบังคับใช้สัญญา การปกป้องนักลงทุนรายย่อย ยังมีรายงานของ UNIDO (2011) อีกว่าในปี 2000 เวียดนามยังมีสัดส่วนสินค้าอุตสาหกรรมส่งออกไม่ถึงร้อยละ 50 แต่เพิ่มขึ้นมามากถึงร้อยละ 60 ในปี 2009 และกระโดดมาที่ร้อยละ 80 ในปี 2014 ซึ่งสะท้อนถึงสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นสูงมาก แต่ถ้าพิจารณาถึงระดับการพัฒนาอุตสาหกรรม จะต้องพิจารณาที่สัดส่วนของสินค้าอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีระดับกลางถึงสูงเท่านั้น นั่นสะท้อนว่าระบบเศรษฐกิจเวียดนามเริ่มสามารถทำงานได้ดีตั้งแต่ปี 2010 เป็นต้นมา โดยเป็นผลมาจากบริษัทต่างชาติที่เน้นสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ จนผลักดันเวียดนามให้ผลิตสัดส่วนสินค้าดังกล่าว เนื่องจากต้องการค่าแรงงานที่ถูกและโอกาสในการเข้าสู่ตลาด จนมาถึงปัจจุบันนี้ ทำให้เห็นได้ว่าความสามารถในการพัฒนาของเวียดนามยังไปไม่ทันกับบริษัทต่างชาติที่ยังมีการนำเอาวัตถุดิบจากต่างประเทศเข้ามาทำให้ผลิตภาพในการผลิตของเวียดนามลดลง เนื่องจากทุนและแรงงานฝีมือยังขาดแคลนไม่สามารถยกระดับสินค้าได้ ในทางที่สมควรคือต้องเน้นการพัฒนาคุณภาพของแรงงานโดยเวียดนามก็เล็งเห็นจุดดังกล่าวจึงเน้นการพัฒนาด้านการศึกษาจัดอบรมรวมถึงขยายจำนวนการรับเข้าศึกษาในมหาวิทยาลัยแต่ละปีเพิ่มเติม

ประเด็นที่สาม ปัญหาทางโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพและเชิงสถาบันที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เวียดนามจัดได้ว่าโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพที่อ่อนแอ เนื่องจากของเดิมไม่มีโครงสร้างพื้นฐานมากนักรวมถึงถูกทำลายไปในสงครามเวียดนาม โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาด้านการขนส่งและไฟฟ้าที่ยังไม่เพียงพอและติดขัดเนื่องจากขึ้นกับระบบน้ำจากเขื่อนซึ่งในช่วงฤดูร้อนมักจะขาดแคลนน้ำ ทั้งนี้รัฐบาลมักจะบอกว่างบประมาณไม่เพียงพอทำให้เป็นอุปสรรคสำคัญในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานอีกทั้งยังมีปัญหาด้านการวางแผนการดำเนินงานโครงการขนาดใหญ่ให้มีประสิทธิภาพ ทำให้เกิดต้นทุนที่สูงจนการดำเนินการล่าช้าแล้วนำไปสู่ผลตอบแทนต่ำ นอกจากนั้นเวียดนามยังคงต้อรับมือกับปัญหาความไม่โปร่งใสในการดำเนินการ คอร์รัปชั่นทางการเงิน แต่ปฏิเสธไม่ได้เช่นกันว่าจากนโยบายการปรับตัวทำให้เวียดนามลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพสูงถึงร้อยละ 10 ต่อ GDP ทำให้โครงสร้างพื้นฐานมีการขยายตัวอย่างรวดเร็วเมื่อเทียบจากช่วงก่อนการเปิดประเทศ

ถอดบทเรียนจากเวียดนามสู่นัยต่อประเทศไทย

          ในช่วงเริ่มต้นของการใช้นโยบาย Doi Moi ต้องยอมรับว่าเมื่อดูในภาคการส่งออกของเวียดนามแล้วจะเห็นได้ว่ายังไม่ประสบความสำเร็จนักเพราะมีสัดส่วนน้อยกว่าครึ่งของ GDP เนื่องจากสินค้าของเวียดนามยังไม่เป็นที่ต้องการประเทศในยุโรปหรืออเมริกา จึงนับได้ว่าช่วงแรกไม่ประสบความสำเร็จนัก ซึ่งปัญหาหลักของเวียดนาม มาจากการไม่สามารถนำแผนที่วางไว้ไปใช้ให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือยังไม่สามารถตอบสนองความต้องการของเจ้าของกิจการที่แตกต่างกัน รวมไปถึงปัญหาทางโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพและสถาบันเศรษฐกิจสังคมยังไม่สามารถปรับตัวได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้เอื้อต่อการทำการค้าระหว่างประเทศได้ แต่ภายหลังเมื่อผ่านการปฏิรูปมา 30 ปี สัดส่วนการส่งออกกลับเพิ่มขึ้นจนอยู่ที่ร้อยละ 89 ต่อ GDP และสินค้าอุตสาหกรรมที่ผลิตในเวียดนามก็มีจำหน่ายทั่วโลก เป็นประเทศติดอันดับการดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างชาติด้วย อย่างไรก็ดีเวียดนามยังต้องให้ความสำคัญอีกประการหนึ่งคือ ความสามารถในการพัฒนาเทคโนโลยีให้ก้าวหน้า เพื่อก้าวข้ามมาเป็นอุตสาหกรรมมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น ไม่ใช่เป็นเพียงแค่ห่วงโซ่การผลิตสินค้า แรงงานมีทักษะสามารถผลิตสินค้าขั้นต้น – ขั้นปลายภายในประเทศได้ จึงต้องเตรียมความพร้อม เพื่อแก้ไขปัญหาก้าวไปสู่ประเทศที่มีรายได้สูงต่อไป

ในส่วนนัยต่อประเทศไทยนั้นจะพบว่าเวียดนามในปัจจุบันเป็นคู่ค้าที่สำคัญและน่าเข้าไปลงทุนสำหรับนักลงทุนไทย แต่ยังมีปัญหาเรื่องกฎระเบียบ ข้อกำหนด กฎหมาย ที่เวียดนามก็พยายามไม่ให้นักลงทุนต่างชาติมาเอาเปรียบ โดยเฉพาะจากปัญหาการเข้ามาใช้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่มีการลงโทษอย่างจริงจังมากขึ้น ดังนั้นหากประเทศไทยต้องการจะเข้าไปลงทุนกับเวียดนามควรที่จะหาคู่ค้าที่ได้รับการยอมรับ มีนักกฎหมายนักบัญชีที่น่าไว้ใจ เนื่องจากหลายครั้งกฎหมายกฎระเบียบเนื้อหาในภาษาเวียดนามกับภาษาอังกฤษเขียนไม่ตรงกัน สะท้อนได้ว่านักลงทุนรายย่อยธุรกิจขนาดเล็กจะมีความลำบากมากในการเข้ามาทำธุรกิจ ทั้งนี้ประเทศเวียดนามนั้นยังมองประเทศไทยเป็นเป้าหมายที่อยากจะข้ามพ้น และถ้าหากเวียดนามมีการพัฒนาอย่างเต็มที่ในอีก 10-15 ปี เวียดนามจะกลายมาเป็นคู่แข่งที่สำคัญของประเทศไทย ถ้าหากประเทศไทยไม่มีการปรับตัวให้ทันการไล่ตามจากเวียดนาม

เรียบเรียง เพ็ญวดี ศิริบุรภัทร

กราฟิก เพ็ญวดี ศิริบุรภัทร

พิสูจน์อักษรและตรวจทาน วริศรา ศรีสวาท