เศรษฐกิจสีน้ำเงินของไทย: เดินอย่างไรให้ถึงความยั่งยืนทางทะเล

ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการพึ่งพาและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลอย่างมหาศาล ในบางพื้นที่ ทรัพยากรทางทะเลก่อให้เกิดรายได้หมุนเวียนจำนวนมากภายในระบบเศรษฐกิจ แต่พื้นที่เหล่านี้ขาดการบริหารจัดการที่เหมาะสม ทำให้ทรัพยากรทางทะเลเสื่อมโทรมลง การนำหลักคิดเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินเข้ามาเป็นแนวทางในการบริหารทรัพยากรทางทะเลอย่างยั่งยืน จึงเป็นสิ่งจำเป็นเร่งด่วนสำหรับประเทศไทยที่จะต้องมีการหยิบยกขึ้นมาพูดถึง และผลักดันให้เกิดนโยบายที่เหมาะสมต่อไป

ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งมีความสำคัญต่อวิถีชีวิตของประชาชนตั้งแต่ในอดีตจนถึงปัจจุบัน และในอนาคตทรัพยากรทางทะเลจะทวีความสำคัญมากยิ่งขึ้น จากการที่โลกกำลังเผชิญหน้ากับความท้าทายในเรื่องของความมั่นคงทางอาหาร (Food Security) และการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ซึ่งทรัพยากรทางทะเลที่สมบูรณ์เป็นสิ่งสำคัญประการหนึ่งในการรับมือกับความท้าทายดังกล่าว อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยนั้นกลับมีการใช้ทรัพยากรทางทะเลอย่างล้างผลาญ ทั้งการไหลเข้าของนักท่องเที่ยวจำนวนมากจนเกินขีดความสามารถในการรองรับของชายหาดและเกาะต่าง ๆ เกิดปัญหาขยะทะเลและขยะบนเกาะ ปัญหาน้ำเสีย และการทำประมงล้างผลาญ เป็นต้น ซึ่งการละเลยปัญหาเหล่านี้ จะทำให้ประเทศไทยสูญเสียศักยภาพในการรับมือความท้าทายใหญ่หลวงในภายภาคหน้าต่อไปได้

จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ประเทศไทยจะต้องมีการผลักดันให้เกิดการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลที่เหมาะสมมากยิ่งขึ้น โดยแนวทางหนึ่งในการบริหารจัดการคือ การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน (Blue Economy Zoning) ซึ่งมีหลักคิดคล้ายกับการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษรูปแบบอื่น ๆ เช่น เขตอุตสาหกรรม หรือเขตสถานบันเทิง เป็นต้น แตกต่างกันตรงที่เขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินนั้น มุ่งเน้นการสร้างฐานรายได้ในพื้นที่จากการใช้ทรัพยากรทางทะเล ทั้งการทำประมง การท่องเที่ยว การเดินเรือ ไปจนถึงการขุดเจาะน้ำมัน นอกจากนี้ยังมุ่งเน้นในเรื่องของการสร้างความยั่งยืนและความเป็นธรรมในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลอีกด้วย

นอกจากเศรษฐกิจสีน้ำเงินจะช่วยสร้างความยั่งยืนให้กับทรัพยากรทางทะเลแล้ว ยังช่วยเพิ่มศักยภาพและมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเล รวมถึงยังช่วยให้เกิดการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่

เขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินมีจุดมุ่งหมายหลักเพื่อให้เกิดการใช้ทรัพยากรที่ยั่งยืนคงทน หรือเพื่อให้การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในปัจจุบัน ไม่ทำให้โอกาสในการใช้ประโยชน์ในอนาคตลดลง ดังนั้นเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินจึงให้ความสำคัญกับการเข้าใจระบบนิเวศทางทะเลว่ามีศักยภาพในการรองรับกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากเพียงใด เช่น มีการกำหนดห้ามจับสัตว์น้ำจนเกินกว่าค่าผลผลิตสูงสุดที่ยั่งยืน (Maximum Sustainable Yield) หรือ การกำหนดจำนวนนักท่องเที่ยวและมลพิษสูงสุดให้ไม่เกินค่าการรองรับของธรรมชาติ (Carrying Capacity) เป็นต้น ซึ่งมีส่วนช่วยให้เกิดความยั่งยืนของทรัพยากรทางทะเล

นอกจากนี้ การกำหนดเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน ซึ่งมีลักษณะของการเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษด้านทะเลและชายฝั่งนั้น ยังสามารถช่วยเพิ่มศักยภาพและมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับกิจกรรมภายในพื้นที่ได้อีกด้วย ทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรที่ยั่งยืนและเต็มศักยภาพมากขึ้น จากที่แต่เดิมมีการใช้ทรัพยากรล้างผลาญและต่ำกว่าศักยภาพ รวมถึงการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินนั้นยังมีส่วนช่วยในการเพิ่มประสิทธิภาพการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน จากการที่เกิดการรวมกลุ่มของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ทำให้เกิดการเข้าถึงโครงสร้างพื้นฐานอย่างเต็มที่ ตัวอย่างเช่น การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน ทำให้เกิดการรวมกลุ่มและการบริหารจัดการการขนส่งทางเรือ ส่งผลให้การสร้างท่าเรือในพื้นที่ดังกล่าวมีประสิทธิภาพสูงขึ้น จากการใช้งานท่าเรือที่มีการบริหารจัดการอย่างเป็นระบบและมีผู้เข้าใช้งานจำนวนมาก เป็นต้น

การจัดการบนฐานระบบนิเวศ การวางแผนเชิงพื้นที่ทางทะเล และการจัดการชายฝั่งแบบบูรณาการ: 3 เครื่องมือการบริหารเศรษฐกิจสีน้ำเงิน

การขับเคลื่อนไปสู่เขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินมีความจำเป็นที่จะต้องมีการบริหารจัดการที่เหมาะสม โดยเครื่องมือสำคัญหรือแนวทางในการบริหารจัดการมี 3 รูปแบบที่สำคัญ ซึ่งประเทศไทยสามารถนำมาปรับใช้ได้ ประกอบด้วย การจัดการบนฐานระบบนิเวศ (Ecosystem-Based Management: EBM) การวางแผนเชิงพื้นที่ทางทะเล (Marine Spatial Planning: MSP) และการจัดการชายฝั่งแบบบูรณาการ (Integrated coastal management: ICM) โดยแนวคิดทั้ง 3 นี้มีจุดมุ่งเน้นและกิจกรรมในการดำเนินงานที่แตกต่างกัน แต่เป้าหมายที่ต้องการบรรลุเหมือนกันคือ การเดินไปให้ถึงความยั่งยืนทางทะเล

จุดมุ่งเน้นของเครื่องมือการจัดการบนฐานระบบนิเวศ (EBM) อยู่ที่การให้ความสำคัญกับกระบวนการสร้างสมดุลให้กับระบบนิเวศและมนุษย์ นั่นคือ การรักษาระบบนิเวศให้อยู่ในสภาพดี เกิดผลผลิต และสามารถฟื้นตัวเพื่อตอบสนองความต้องการของมนุษย์ได้ ซึ่งเป็นการวางแผนที่สามารถปรับตัวและประยุกต์ให้เข้ากับแต่ละพื้นที่และสภาพปัญหาในแต่ละช่วงเวลาได้ ในขณะที่เครื่องมือการจัดการชายฝั่งแบบบูรณาการ (ICM) ให้ความสำคัญกับกระบวนการสาธารณะในการจัดสรรพื้นที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจของมนุษย์ เพื่อบรรลุเป้าหมายทางนิเวศวิทยา เศรษฐกิจและสังคม ผ่านกระบวนการด้านกฎหมายปกครองพื้นที่ และมักได้ผลลัพท์เป็นแผนเชิงนโยบายหรือแผนระยะยาว 10-20 ปี

เครื่องมือสุดท้ายคือการจัดการชายฝั่งแบบบูรณาการ (ICM) จะมุ่งเน้นที่การบูรณาการการทำงานร่วมกันของภาคส่วน (Sector) ต่าง ๆ ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในการใช้ทรัพยากรชายฝั่ง ในการกำกับดูแลกิจกรรมของมนุษย์ เพื่อสร้างความยั่งยืนให้กับการใช้ประโยชน์ทรัพยากรชายฝั่งสำหรับทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง โดยเครื่องมือนี้จะเน้นบทบาทการปฏิบัติงานระดับท้องถิ่นในการแก้ปัญหาต่าง ๆ เช่น การลดมลพิษ การจัดการของเสีย ความมั่นคงทางด้านอาหาร การจัดการด้านการใช้น้ำ การคุ้มครองที่อยู่อาศัย การจัดการและป้องกันอันตรายจากภัยธรรมชาติและจากสิ่งที่มนุษย์สร้างขึ้น เป็นต้น

“การแยกงานกันทำ” ไม่ใช่คำตอบของการสร้างความยั่งยืนทางทะเล แต่ส่วนงานต่าง ๆ ต้องบูรณาการการทำงานร่วมกัน ทั้งในเชิงภารกิจ พื้นที่และระดับของนโยบาย

การบริหารจัดการเชิงพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินหรือเขตเศรษฐกิจพิเศษรูปแบบอื่น ๆ นั้น มีความซับซ้อนอย่างมาก ความสำเร็จในการบริหารจัดการจึงขึ้นอยู่กับการพัฒนารูปแบบการบริหารที่ต้องมีการบูรณาการการทำงานทั้งในมิติของ ภารกิจ (Function) พื้นที่ (Area) และระดับของนโยบาย (Level) เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพและสามารถตอบโจทย์ความยั่งยืนทางทะเล

การบูรณาการภารกิจนั้น  จะต้องมีการบูรณาการการทำงานระหว่างกรมหรือกระทรวงต่าง ๆ ซึ่งมีภารกิจที่สอดคล้องและข้องเกี่ยวกัน เพื่อให้เกิดการดำเนินการแก้ปัญหาที่รอบด้าน ตัวอย่างเช่น ในการดูแลพื้นที่เพาะเลี้ยงสัตว์น้ำชายฝั่ง อาจต้องมีการบูรณาการภารกิจระหว่างกรมประมง กรมเจ้าท่า และกรมโยธาธิการและผังเมือง เพื่อบริหารจัดการพื้นที่เลี้ยงหอยอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นต้น นอกจากนี้การบูรณาการระหว่างพื้นที่ก็เป็นสิ่งจำเป็นเช่นเดียวกัน เนื่องจากการดำเนินงานเกี่ยวกับเศรษฐกิจสีน้ำเงินนั้นอาจทำให้เกิดผลกระทบในพื้นที่ใกล้เคียงได้ เช่น ปัญหาการไหลของน้ำช่วงน้ำหลากที่ปริมาณน้ำฝนจากพื้นที่หนึ่ง อาจไหลท่วมบ้านเรือนในพื้นที่ใกล้เคียง ดังนั้น แนวทางการบริหารจัดการจึงต้องมีการประสานงานกันระหว่างพื้นที่ควบคู่ไปกับการประสานงานระหว่างภารกิจด้วย

เพื่อให้การพัฒนาประเทศสู่ความยั่งยืนเป็นไปในทิศทางเดียวกันและมีประสิทธิภาพ จึงต้องมีการบูรณาการการทำงานร่วมกันระหว่างนโยบายแต่ละระดับด้วยเช่นกัน การพัฒนาประเทศในภาพรวมนั้นควรถูกกำหนดโดยราชการส่วนกลาง แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องคำนึงถึงความต้องการของประชาชนในพื้นที่และต้องมีการทำงานร่วมกับหน่วยงานในท้องที่ด้วย การพัฒนาจึงจะมีประสิทธิภาพ เช่น การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ชาติ หรือการดำเนินงานตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ส่วนงานในระดับต่าง ๆ ควรมีการถอดยุทธศาสตร์หรือแผนชาติออกมาเป็นแผนตามภารกิจของแต่ละองค์กร และแผนตามความเหมาะสมกับบริบทและความต้องการของแต่ละพื้นที่ เป็นต้น

Guidelines 8 ขั้นตอนสู่ความยั่งยืนทางทะเลสำหรับประเทศไทย

การดำเนินงานเศรษฐกิจสีน้ำเงินเพื่อไปสู่การปฏิบัติสำหรับประเทศไทยนั้น มีขั้นตอนในการขับเคลื่อน 8 ขั้นตอนที่สำคัญ ประกอบไปด้วย

• จัดทำรายงานความเป็นไปได้ (Feasibility Study) ในการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย
• หน่วยงานเจ้าของโครงการ เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง นำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ในการประกาศเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน
• จัดทำรายงานการประเมินเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA) ของการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินในพื้นที่นั้น ๆ รวมทั้งการวิเคราะห์ผลกระทบด้านต่าง ๆ ตามที่กฎหมายกำหนด เช่น การจัดทำรายงาน EIA EHIA หรือ IIE โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการ
• หัวหน้าส่วนราชการของหน่วยงานเสนอแนวทางการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อขอมติคณะรัฐมนตรี ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีให้มีการจัดตั้งสำนักงานพัฒนาเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน และอนุมัติงบประมาณสำหรับการดำเนินงานของสำนักงานดังกล่าว
• จัดตั้งสำนักงานพัฒนาเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน เพื่อทำหน้าที่ยกร่างพระราชบัญญัติเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน
• ยกร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน โดยสำนักงานพัฒนาเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน โดยใจความสำคัญของพระราชบัญญัติเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน ควรเน้นไปที่ 1) การมีกลไกการควบคุมการใช้ประโยชน์จากฐานทรัพยากรอย่างยั่งยืน 2) การมีกลไกในการประสานความร่วมมือระหว่างกิจกรรมต่าง ๆ 3) การมีกลไกการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และการประเมินติดตามผลการดำเนินงาน และ 4) การมีกลไกในการบูรณาการแผนงานต่าง ๆ เข้าด้วยกัน
• นำเสนอ (ร่าง) พระราชบัญญัติเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงิน เข้าสู่กระบวนการพิจารณากฎหมาย
• ดำเนินการบริหารจัดการพื้นที่เศรษฐกิจสีน้ำเงินในแต่ละพื้นที่ โดยสำนักงานพัฒนาเขตเศรษฐกิจสีน้ำเงินจะมีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนากลไกการบริหารจัดการพื้นที่เศรษฐกิจสีน้ำเงิน และทำการบูรณาการภารกิจต่าง ๆ ระหว่างหน่วยงานในทั้งสามมิติได้แก่ มิติเชิงภารกิจ (Function) มิติเชิงพื้นที่ (Area) และเชิงระดับนโยบาย (Level)

เรียบเรียง ไท วัฒนา

กราฟิค อุกฤษณ์ กฤตยโสภณ และ ณภัทร ศรีประเสริฐ

ตรวจภาษาและความถูกต้อง สุดารัตน์ จิตเพียรธรรม